Foto: Andina.
Por Ivan Lanegra
Profesor de Ciencia Política y Gobierno en la PUCP y en la Universidad del Pacífico


Fue Susana Baca quien me pidió ser su Viceministro de Interculturalidad –VMI. Terminaba octubre de 2011 y era el primer cambio viceministerial en la administración del Presidente Ollanta Humala. La ley de consulta previa se había promulgado a inicios de setiembre. Era necesario que el Ministerio de Cultura liderara el tema. ¿Qué ruta seguir? La visión dentro del gobierno es que no existía una ruta clara pero sí conflictos recurrentes entre los nuevos funcionarios responsables del tema. Pero la consulta previa no podía ser toda la agenda. Ni siquiera lo indígena. Hay mucho más.  

Creado a mediados de 2010 –junto al sector Cultura– el VMI era una estación más en el peregrinaje que la política indígena realizó por distintas entidades públicas.  Al llegar, encontré una situación de extrema debilidad. Muy poco presupuesto. Casi sin personal. Y con una estructura interna poco apropiada para los desafíos por delante. Además, era un viceministerio invisible. Encima, contaba con una programa presupuestal heredado del desaparecido Indepa, la antigua entidad a cargo de la agenda indígena. Lo que se requería es un plan. Desde luego, la prioridad era atender la entonces urgente demanda por reglamentar la Ley de Consulta Previa. Pero no se podía descuidar la (re)construcción de la novel agencia estatal. Conforme se incorporaron más miembros al equipo –en particular los dos Directores principales– se fue delineando la política a seguir. El resultado de este proceso –incluyendo lo que resultó de la reglamentación de la consulta previa – derivó en la propuesta de un nuevo Reglamento de Organización y Funciones, la norma que regula las funciones y la estructura interna de toda entidad pública. ¿Cuáles son las principales funciones del VMI? Son tres:

a) Garantizar los derechos de los pueblos indígenas del país en el marco del Convenio 169 de la OIT y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, incluyendo el derecho a la consulta previa, la promoción de las lenguas indígenas y la protección de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.

b) Construir una política pública intercultural y promover el desarrollo de una política para el desarrollo de la población afroperuana.

c) Luchar contra la discriminación étnica y cultural así como contra el racismo.


Aunque las tensiones del gobierno al momento de enfrentar la desaceleración económica llevaron a decisiones equivocadas que retrasaron en alguna medida la implementación de este programa, hay hoy un avance significativo en cada una de las áreas. Y también cuestiones pendientes.  Resumiré a continuación los avances y desafíos pendientes con miras a la agenda de los pueblos indígenas para los próximos cinco años de gobierno. Más adelante compartiré otro con relación a la agenda en otros dos temas:

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Este es el ámbito más amplio de esta política. Por esa razón empezaremos pasando revista a sus principales componentes.

1. Consulta previa
El derecho a la consulta fue reglamentado a través de un proceso de consulta. Al mismo tiempo se desarrolló una política pública para facilitar su implementación cuyos resultados son:

a) Base de Datos de Pueblos Indígenas publicada. Reconoce la existencia de 55 pueblos indígenas. 2545 comunidades nativas y 2938 comunidades campesinas aparecen en la Base. Esta puede seguir incorporando más comunidades en el futuro.

b) Guía Metodológica para la Consulta Previa y otras guías complementarias para distintas fases del proceso.

c) Formación de intérpretes de lenguas indígenas a través de un programa público así como la constitución de un registro oficial de los mismos.

d) Un programa de formación de funcionarios y de líderes indígenas.

e) Una plataforma de información sobre la consulta previa y sus resultados.

f) Esto ha dado como resultado una veintena de procesos culminados y otros en proceso. Esto incluye áreas tan diversas como las políticas y normas generales, proyectos extractivos, proyectos de infraestructura y áreas naturales protegidas, tanto en el ámbito andino como en el amazónico.

Sin embargo, hay varios problemas y temas pendientes. Una norma de menor rango pretende excluir de consulta previa todo proyecto de construcción de infraestructura de servicios públicos. Esta norma, tal como ha sido elaborada, es ilegal. De otro lado, aún no se consultan los proyectos extractivos en las etapas de explotación. Esto, además, debería hacerse junto con la evaluación de impacto ambiental, en particular en los proyectos que se encuentran bajo la competencia del Senace. Finalmente, aún se mantienen prácticas elusivas a la consulta previa. 


2. Reservas indígenas
Se han adecuado 3 de las 5 reservas territoriales para Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial. Este es un tema que tiene 10 años de retraso. Además de las 2 restantes para adecuación, hay solicitudes de nuevas reservas sin atender. Del mismo modo, queda pendiente implementar las políticas para proteger todas estas reservas, en particular esto demanda nuevos recursos.

3. Lenguas originarias
Hoy contamos con un Reglamento de Lenguas Originarias. Esto es un paso crucial, que ahora requerirá un plan de implementación que debe ser coordinado con todo el Estado.

4. Promoción de la interculturalidad
En el 2012 el VMI propuso la creación de un Sistema Nacional de Políticas Interculturales, pero el mismo no encontró respaldo en el Poder Ejecutivo. Entre tanto, el VMI constituyó el Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas, incluyendo tanto a las entidades gubernamentales como a las organizaciones indígenas.  Esta estructura de coordinación es clave, a fin de poder incidir en áreas con fuerte impacto sobre la política indígena –por ejemplo la titulación de tierras, tema en el que prácticamente no se ha avanzado en los últimos 10 años, o la expansión de los servicios públicos y los programas sociales–. 

5. Agenda histórica
Debilidades estructurales nos siguen acompañando y explican gran parte de la brecha indígena. Como han señalado Thorp y Paredes (2011), son múltiples los factores –que se refuerzan mutuamente– los que explican esta persistente situación de desventaja:

i. La debilidad de la institucionalidad estatal en las zonas altoandinas y amazónicas.

ii. La fragilidad de las organizaciones indígenas

iii. La discriminación subsistente

iv. Una dinámica económica que busca aprovechar los recursos naturales existentes en las tierras indígenas pero que tiene serias limitaciones para hacer participar a las comunidades campesinas y nativas del bienestar socioeconómico. La reciente caída de los precios de los recursos naturales transables puede alterar esta dinámica, pero es muy probable que las presiones sobre las tierras indígenas continúen.


Foto: La República.

El desafío de la política indígena sigue siendo el completar la promesa republicana de una incorporación plena a la vida económica, social, cultural y política del país, basada en el respeto de sus derechos –individuales y colectivos–. Con el agregado de un proyecto de sociedad intercultural, en donde las distintas perspectivas culturales utilicen el diálogo como mecanismo de resolución de los desacuerdos. Esta es una agenda de gran alcance y compleja. El Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad, debe ser el promotor de una agenda mínima compuesta de los siguientes puntos:

i) Fortalecimiento institucional: Esto implica reforzar la institucionalidad en cuatro esferas. En primer lugar, la de la rectoría, reforzando los instrumentos que dispone el Ministerio de Cultura –al que le se podría agregar la denominación “Y de los Pueblos Indígenas” para influir en las políticas intersectoriales. En segundo lugar, la de coordinación intergubernamental, a través de la creación de un Sistema Nacional de Políticas Indígenas de carácter funcional. En tercer lugar, el establecimiento de un espacio de coordinación permanente entre el gobierno nacional y los pueblos indígenas, a través de un Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, y finalmente mediante el fortalecimiento de las capacidades, tanto del aparato gubernamental con mandatos en materia de política indígena, como de las propias organizaciones indígenas. Junto con los gobiernos regionales y municipalidades, debe garantizarse un aumento sustantivo de los servicios públicos esenciales, aumentando la densidad estatal en las áreas ocupadas por las tierras indígenas. Por ejemplo, es necesario incorporar a cerca de 20,000 docentes capacitados en EIB a fin de atender la demanda insatisfecha de EIB, y cubrir el déficit de establecimientos de salud (50%) en la Amazonía. 

ii) Incorporar un enfoque intercultural en las políticas públicas: En particular en las políticas sociales, como la educación intercultural bilingüe, la salud intercultural y los programas orientados a aliviar la pobreza. Lo mismo debe hacerse respecto de los mecanismos de coordinación de la justicia intercultural y la ordinaria. En tal sentido, la prevista inclusión de la variable étnica en el Censo Nacional de Población y de Vivienda del 2017 constituirá una herramienta central para el diseño de las políticas públicas en el país.

iii) Abrir el régimen político a una mayor participación indígena y fortalecer la consulta previa: Una reforma legal de la cuota indígena así como una discusión a profundidad tanto sobre los escaños reservados como de la reconfiguración de los distritos electorales son pasos necesarios. Del mismo modo, se debe lograr la reglamentación de la consulta previa legislativa. Otra línea de trabajo debe incluir a los partidos políticos, a fin de incluir la agenda indígena y la perspectiva intercultural en su labor política. Además, es necesario invertir en el fortalecimiento de las organizaciones indígenas, interlocutores necesarios en cualquier proyecto de democracia intercultural, y cruciales para el buen funcionamiento de la cuota indígena. Por otro lado, es importante mejorar la calidad de los procesos de consulta previa, en particular en el ámbito andino y con relación a los proyectos del sector minero e hidrocarburífero, utilizando para ello las normas actualmente vigentes. No pueden quedar como meras actividades informativas. Finalmente, se debe buscar integrar a los pueblos indígenas en las discusiones nacionales, regionales y locales sobre el desarrollo económico, en particular en la Amazonía y las zonas altoandinas.

iv) Brindar seguridad a las tierras indígenas: Esto implica culminar el proceso de reconocimiento y titulación de las comunidades campesinas y nativas. Debe reformarse el marco de reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a los bosques naturales, ampliando los atributos de que gozan los pueblos indígenas sobre dichos recursos en el marco del Convenio 169 de la OIT. También, reforzar la seguridad jurídica sobre los derechos a la tierra y a los recursos naturales, articulándolo con los instrumentos de política ambiental y la consulta previa, en el caso de proyectos de inversión que pudieran afectar las tierras indígenas. A su vez, culminar la adecuación de las Reservas Territoriales en Reservas Indígenas, así como evaluar los pedidos pendientes de nuevas reservas. Un sistema similar a los Planes Maestro de las áreas naturales protegidas debe aplicarse en éstas reservas, y no depender de una evaluación de impacto ambiental cuando ya el proyecto está en curso. Brindar un régimen seguro y respetuoso de los estándares internacionales para los pueblos indígenas en contacto inicial. Finalmente, evaluar tanto los aspectos sociales como ambientales de los proyectos que pretendan realizarse en dichas reservas indígenas (o territoriales).

v) Generar un nuevo modelo de participación de los beneficios para los pueblos indígenas: Esta debe ser una tarea esencialmente estatal, orientada a la generación de desarrollo humano y sostenible, evitando generar incentivos para prácticas clientelares o corruptas. Los planes de vida de los propios pueblos indígenas deben constituirse en el eje de dicho diseño. Del mismo modo, debe evitarse generar daños o perjuicios a las comunidades, y de ocurrir, deben existir mecanismos céleres y adecuados para reparar y compensar dichos daños, como lo son los seguros y los fondos de compensación. 

Algunas cosas podrían ser implementadas inmediatamente por el nuevo gobierno. Por ejemplo:

i. Formar un grupo de trabajo con el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente (Senace) a fin de establecer un plan conjunto de mejora de la consulta previa para proyectos mineros e hidrocarburíferos.

ii. Presentar la propuesta de cambio de la Ley de Creación del Ministerio de Cultura para renombrar al Viceministerio de Interculturalidad como Viceministerio de los Pueblos Indígenas y la Interculturalidad. Esto es además, un compromiso presidencial.

iii. Presentar la propuesta de creación del Sistema Nacional de Políticas Interculturales, a fin de articular el accionar del Estado a favor de dicho sector de la población.

iv. Crear, en el Ministerio de Cultura, la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas, como espacio permanente sobre la base del actual Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas.

v. Coordinar con el Ministerio de Agricultura y Riego un plan de acción para la titulación de las comunidades nativas y campesinas. Este es otro compromiso presidencial y que se encuentra en el Plan de Gobierno de PPK.

vi. Culminar este año la categorización de las dos Reservas Indígenas de Pueblos en Aislamiento y en Contacto Inicial, cuestión presente en el Plan de Gobierno de PPK).

vii. Trabajar con Servir la incorporación del enfoque intercultural como una de las capacidades obligatorias de todos los funcionarios del país.

viii. Convocar a una reunión de trabajo con los Gobiernos Regionales con Pueblos Indígenas a fin de discutir una agenda de descentralización que incluya los derechos indígenas.

ix. Coordinar con el Sernanp (Ministerio del Ambiente) a fin de afianzar los mecanismos de colaboración y cogestión de las áreas naturales protegidas con los pueblos indígenas.


Las instituciones van creciendo y fortaleciéndose en la medida que ganan legitimidad frente a la ciudadanía y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. El Viceministerio de Interculturalidad ha dado un paso enorme en diseño, programas, visibilidad y legitimidad frente a los pueblos indígenas. Pero la agenda sigue siendo retadora y requerirá de mucha habilidad política para impulsarla.