Foto: Maricé Castañeda
Por David Rivera y Moisés Navarro

A pocas semanas de que la gestión de Ollanta Humala concluya, el ministro Alonso Segura analiza cuáles son los márgenes de acción del próximo Gobierno para concretar los prometidos shocks sociales y de infraestructura, cuáles son los mayores déficits fiscales y cuál es la real capacidad de endeudamiento. También habla de su gestión y de la de este Gobierno en materia económica, un trabajo que ha recibido las más serias críticas del sector empresarial. 

Todos los candidatos han dicho que hay espacio para hacer shocks sociales o de infraestructura. ¿Cuál es el margen real para ello?
No es tan cierto. Sí, el Perú tiene uno de los menores ratios de deuda sobre el PBI: alrededor de 23%. De otro lado, se espera una reducción gradual del déficit fiscal que pasaría de 2,5% del PBI este año a 1,2% en el 2019. Con ello, la deuda pública se estabilizará por debajo del 26% del PBI. 
Sin embargo, también tenemos otro tipo de “deuda”, que no es clasificada como tal porque no tiene todas las características, pero que genera obligaciones para el Estado. Por ejemplo, los pasivos derivados de asociaciones público-privadas que sabemos que originan compromisos futuros. 
Más allá de eso, lo cierto es que ya hoy en día, habida cuenta de la situación por la que atraviesa América Latina (precios de materias primas más bajos y menor capacidad de crecimiento), las calificadoras de riesgo están mirando con mucho detenimiento la capacidad de respuesta que tienen los países de la región y qué están haciendo al respecto para controlar el crecimiento de sus deudas públicas. 
A Colombia y México les han pronosticado una perspectiva negativa. En el caso del Perú, inclusive Moody’s, que nos da la clasificación más alta, ha señalado que no tenemos tanto espacio fiscal.

¿Cómo puede generarse más espacio fiscal en el siguiente gobierno?
Por un lado, tiene que haber más eficiencia de gasto, y se tienen que generar más ingresos para que, sin afectar el déficit ni acumular deuda más rápido, se tenga más espacio para gasto público. Una alternativa sería buscar ingresos temporales. 

¿Crear impuestos específicos? 
No es lo ideal, pero crear una tasa temporal para tener algo de oxígeno podría ser mejor que un relajo del déficit. 

Considerando que una de las propuestas de tu gestión ha sido bajar el impuesto a la renta, una opción sería ahora subir el IGV.
Impuestos indirectos en general. Puede ser IGV, pero no exclusivamente. Ahora, sobre la racionalización de impuestos que se hizo (recorte de impuesto a la renta a empresas y personas), justamente ahora es cuando te sirve tener un impuesto que genere reinversión y más inversión. Ojo que la tasa combinada (es decir, el impuesto a la renta más la tasa de repartición de utilidades para empresas), no se redujo, es la misma. En realidad, la empresa que reinvierte es la que se beneficia con una tasa más baja. 

La OCDE critica al sistema tributario peruano y señala que es poco progresivo. ¿Un aumento a los impuestos para las personas con mayores ingresos podría ser una opción?
No lo vería mal. Creo que es posible. 

Pero en la reforma que se hizo esto no se contempló.
No. Pero se redujo la carga a los de menores ingresos. Un aumento a la tasa para los de mayores ingresos, en términos de recaudación, no va a ayudar de manera importante, porque el segmento que está por encima de la tasa más alta en el Perú es muy reducido. Es un tema más de cuán progresivo quieres que sea tu sistema. Si subes la tasa más alta, estás afectando a algunos pocos miles de personas.
Hoy las primeras siete UIT están exoneradas del impuesto a la renta. Podría reducirse ese número y empezar a gravar a las personas de ingresos más bajos con tasas muy bajas. Así se puede incorporar a más contribuyentes y también puedes darle más progresividad al sistema.
 
¿Qué más podría hacerse para aumentar los ingresos?
La otra parte de la discusión es cómo reducir la evasión y la elusión fiscal, que son el tema de fondo que hay que seguir atacando. Es más fácil decirlo que hacerlo, pero se están implementando medidas para ello. Para simplificar el pago de impuestos, ya existen sistemas como el RUS (ahora NRUS, Nuevo Registro Único Simplificado) y el RER (Régimen Especial del Impuesto a la Renta), que son muy favorables para el contribuyente.

“Hay que seguir trabajando para reducir la evasión y la elusión”.

Hoy la norma antielusión fiscal está suspendida. La Sunat afirma que se está elaborando el reglamento. ¿Bajo qué lógica?
Reglamentar una norma antielusión fiscal es complejo. Existen cláusulas antielusivas específicas. Estas identifican un patrón elusivo y lo tipifican. Así tienes la capacidad de fiscalizar a los que encajen dentro de ese molde ya predeterminado. Sin embargo, una vez definidos los esquemas, quienes eluden impuestos pueden idear nuevas formas para evitar ser fiscalizados. Y tienes que sacar cláusulas específicas constantemente. El Perú logró que se incorpore una cláusula antielusiva general, que es abierta. El Congreso de la República, no obstante, dijo que tienen que normarse criterios de fondo y forma para su aplicación. Pedían que no sea tan abierta. Estamos en esa discusión técnica interna de cómo hacer para buscar un equilibrio y que no sea totalmente abierta. Si a una cláusula antielusiva general le pones una camisa de fuerza, en la práctica se vuelve específica y deja de servirte. 

¿Qué significa que no sea totalmente abierta?
El Perú es un país con alta evasión tributaria y presumiblemente también una alta elusión fiscal. Y también con una institucionalidad débil. Una norma antielusiva es una herramienta muy potente que sirve para propiciar los incentivos correctos para evitar infracciones, pero también puede ser mal utilizada, porque brinda un tremendo poder a la fiscalización tributaria. Se necesita un balance.

¿Hay estimaciones de cuánto se elude en el Perú?
Es difícil decirlo, pero, dependiendo de las medidas que uses, podríamos estar hablando de utilidades no reportadas de miles de millones.

¿Cuándo estaría lista la reglamentación?
El objetivo es tenerla lista antes de que termine este gobierno.

¿En el corto plazo esa norma puede tener un efecto en ingresos mucho más fuerte que los esfuerzos por el lado de la evasión?
Podría ser si es que se percibe que la herramienta es eficaz para que los comportamientos se reordenen. Pero, en general, hay que seguir trabajando para reducir la evasión y la elusión. 

“Si un programa no cumple con sus metas, entra en un proceso de reevaluación”.

En este contexto de falta de holgura fiscal, ¿es viable reducir el IGV?
Creo que no va a generar formalidad, solo pérdida de recaudación. Cada punto del IGV es medio punto del PBI, más de 3.000 millones de soles. Es mucho riesgo.

Lo contrario, subir el IGV, ¿sería factible?
No estoy abogando por una subida, pero si me das a escoger entre un relajamiento de la trayectoria fiscal o incrementar un punto del IGV de manera transitoria, yo haría esto último. Porque en este momento te estás jugando una situación muy complicada en América Latina y te estás arriesgando a un cambio de calificación crediticia hacia abajo. 

¿Pero un incremento al IGV no sería regresivo?
No, porque, para comenzar, la canasta básica está exenta del IGV, y una serie de bienes y servicios también lo están. En el Perú hay una parte importante de los bienes que consumen las personas de menores ingresos que está exenta del IGV, y además existe una gran evasión de este impuesto. 

¿Cuánto se ha hecho por mejorar la eficiencia del gasto y cuánto hay por hacer?
En el 2011 poco más de 10% del presupuesto (excluyendo pago de pensiones y de intereses de deuda pública) estaba bajo el sistema de presupuesto por resultados. Hoy estamos en más del 60%. Esto significa que, por ejemplo en el caso de Juntos, las familias beneficiarias reciben una transferencia de dinero que está condicionada a que lleven a sus hijos a chequeos médicos. Si no lo hacen, pierden los recursos. Ese es un ejemplo a escala individual. En cuanto a lo presupuestal, si un programa no cumple con sus metas (resultados), entra en un proceso de reevaluación.
Ahora se están haciendo evaluaciones de impacto. Los programas presupuestales, para poder pasar por este proceso, requieren un mínimo de tres años de funcionamiento. Muchos recién están entrado a esa etapa. Estas evaluaciones tienen que continuar y seguir mejorando la calidad de los programas presupuestales.
Otro caso. Los componentes de la reforma educativa también están sujetos a resultados: las evaluaciones de profesores, por ejemplo. Antes el aumento de sueldos era incondicionado. Ahora, para ascender y recibirlos, los maestros tienen que pasar por evaluaciones.

“Es un error pensar que el crecimiento puede venir del sector público”.

Una de las críticas más fuertes del sector empresarial es que existen muchas trabas para las inversiones y que no se ha hecho mucho para simplificarlas.
No es cierto, se ha hecho y se han dado mecanismos para hacerlo. La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi se ha fortalecido. También se ha avanzado mucho en identificar trabas. El MEF ha sacado una serie de normativas que agilizan la inversión. No se trata solo de eliminar un permiso, sino también de modificar conceptualmente los marcos. Por ejemplo, el equipo de “destrabe” del MEF, en coordinación con otros sectores, ha sacado muchísimas normas, como la que simplifica sustancialmente los procesos de expropiación. Otro ejemplo son las Mesas Ejecutivas de Diversificación Productiva del Ministerio de la Producción, que tienen una dinámica más participativa: sentarse con los actores de los sectores público y privado y ver cuáles son los obstáculos. Hay buenos resultados en los sectores acuícola y forestal, por ejemplo. Tienen mucho potencial, pero como no afectan el PBI tanto como otros sectores, no se nota. Pero con lo que se está haciendo deberían crecer muy rápido y generar empleo y divisas.

Hay quienes dicen que este Gobierno ha tratado con desprecio al crecimiento económico y a la inversión privada.
Yo creo que toda crítica es bienvenida, pero ¿qué Gobierno ha dado incentivos a la inversión por el lado tributario como lo hizo este con el impuesto a la renta? ¿Ese no es por definición un incentivo tremendo a la inversión privada? Y no es lo único que hemos hecho.

Otros afirman que fue un error no impulsar la inversión pública para fortalecer el crecimiento.
En el Perú el crecimiento fundamentalmente viene de la inversión y el consumo privados. Es un error pensar que puede venir del sector público. Este Gobierno ha ampliado a otra escala la agenda de integración del Perú al mundo. El TPP ha sido negociado durante este gobierno. El proceso de ingreso a la OCDE se ha realizado en este gobierno y eso abre oportunidades para el sector privado. Por el lado de inversión pública, o, si quieres, público-privada (APP), hay concesiones por más de 21.000 millones de dólares. Esto es más del doble de lo adjudicado por la anterior administración (9,7 millones).
También hubiésemos querido mayor ejecución de la inversión pública. Hay mucho que mejorar, pero comparemos cifras: ¿cuál ha sido la ejecución de la inversión pública durante los cinco años de este gobierno? 76% ¿Del gobierno anterior? 60%. Y de la gestión de Alejandro Toledo, aproximadamente 64%. 

El exministro Luis Carranza ha criticado que el gasto corriente haya crecido tanto.
Ha crecido más rápido, sí. Pero eso es natural también. Recuerden que el Gobierno anterior “chancó” el gasto corriente. La decisión fue política: rebajó el sueldo a todos los funcionarios públicos. De entrada, antes de juramentar. 
Un ejemplo: ¿estamos a favor o no de una reforma educativa? La reforma educativa es intensiva en gasto corriente. ¿Estamos a favor o no de una reforma de la policía y de los militares? También es intensiva en gasto corriente. No se ha dejado de gastar en infraestructura educativa o en equipamiento de la policía. Estamos gastando muchísimo más. En el 2011, en seguridad ciudadana se gastaban 2.000 millones de soles. Ahora está por encima de 4.000 millones, es decir, se ha duplicado durante este gobierno. Y, como he señalado, todo ese mayor gasto ha venido acompañado de una mejora en la eficiencia a través de los presupuestos por resultados. 

Aún hoy en día cuando se discute sobre el tamaño del Estado, se dice: “Primero eficiencia y después más gasto corriente”.
Yo creo que van de la mano. La restricción al final es el tamaño del presupuesto. Básicamente, el espacio fiscal que tienes está definido por el déficit que se puede soportar sin comprometer la credibilidad fiscal del país. Los ingresos determinan el nivel de gasto y después se distribuye. Esa es la lógica que se tiene que seguir. Ahora, eso no te impide seguir haciendo esfuerzos para mejorar la eficiencia del gasto. Decir: “Reduzco el Estado, rebajo las remuneraciones públicas, le pago mal a los servidores públicos y quiero eficiencia”, es irreal.

“El sector privado cree que las cosas van a cambiar de la noche a la mañana”.
Es curioso que tecnócratas considerados de derecha, como tú, Piero Ghezzi o Jaime Saavedra, tengan enfoques parecidos a los que la izquierda ha venido propugnando. 
Depende qué consideras derecha. Yo creo que en el mundo actual tienes que ser pragmático y ver qué funciona y qué no.

Antes de entrar al MEF, ¿pensabas que el Estado peruano era chico?
Sí, claro. También ineficiente. Y sigue siendo ineficiente, pero se están haciendo esfuerzos para que mejore. Parte de la frustración del sector privado —que en vez de trabajar de la mano con uno tiende solamente a golpear— es que creen que las cosas van a cambiar de la noche a la mañana. Pero las reformas toman tiempo. El impacto pleno de la reforma educativa que está haciendo el Ministerio de Educación va a tomar diez o quince años. Pretender que eso se puede hacer de la noche a la mañana no es realista.

¿Cuál es el rol que el MEF ha cumplido en reformas como la educativa, de diversificación productiva o de los programas sociales?
El Ministerio de Economía cumple un rol transversal y es el que define cuáles son los espacios que se deben priorizar. El MEF ha cumplido la labor de entender la importancia de ciertas reformas y de volverse un apoyo tanto para los sectores respectivos como también para el presidente, al contribuir a que se concreten.

Se les critica también que, si bien en este gobierno se han adjudicado proyectos de inversión, no se están ejecutando.
No, no es cierto. Los problemas de ejecución no son exclusivos de este gobierno. Siempre ha habido. Lo que pasa es que ahora la cantidad de proyectos adjudicados escaló muchísimo. Los montos por asociaciones público-privadas [APP] son más del doble que los del gobierno anterior. Incluso mayor que la suma de todos los gobiernos anteriores juntos. Como ahora tienes una masa crítica tan importante, es más visible el problema. 
En el 2016 se espera que se ejecuten casi 8.000 millones de dólares en proyectos de infraestructura, de los cuales el 89% corresponde a proyectos que ya se iniciaron, como la Línea 2 del Metro de Lima, la Refinería de Talara —que no es APP— y el Nodo Energético del Sur. De hecho, en el primer trimestre, la inversión de las 31 concesiones que supervisa Ositran creció 24,1% por lo hecho en el Terminal Muelle Norte, la Línea 2 del Metro de Lima, el Terminal Portuario de Matarani, entre otros.
El Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión ha tomado acción en 31 proyectos de inversión, destrabando 81 procedimientos y trámites administrativos para asegurar la continuidad de las inversiones.
De todas formas estamos trabajando la reforma del marco normativo de las APP. Nos estamos acogiendo a los lineamientos de gobernanza pública sugeridos por la OCDE, por ejemplo.

¿Y el ámbito privado cómo ha tomado eso?
No lo toma muy bien, porque eso implica reglas bastante más claras e inamovibles. No podrá haber mucho espacio para cambios sobre la marcha. Obviamente, esto viene acompañado de mucha más transparencia y mucha más celeridad en los procesos, y de minimizar la necesidad de adendas. 

Por lo que dices, antes había cierta discrecionalidad, de la cual el sector privado se favorecía.
Digamos que había más flexibilidad en términos de cómo solucionar una adenda. Aun si iba contra bases concursadas. Se está ordenando todo para que sea bastante más transparente y ágil. Se está buscando que no haya vacíos en contratos. Se están institucionalizando mucho más los procesos. 
Del otro lado, critican: “¿Por qué cambias el marco normativo? ¿Por qué cambias lo que yo ya conocía? ¿Por qué el MEF tiene que opinar?”. Bueno, porque el Ministerio opina en todos los países serios que cuentan con entidades que otorgan permiso en inversiones y APP. Porque es el guardián de la caja pública y gran parte de las APP que hacemos ahora son cofinanciadas.

La OCDE y el BID señalan que la reducción de costos laborales no conlleva necesariamente a mayores niveles de formalización. ¿Crees que se requiere un cambio de enfoque?
Es cierto. Una visión que se basa únicamente en decir que la flexibilización laboral es suficiente para lograr formalización no es correcta. Tiene que venir acompañada de otros elementos, pero la flexibilización sí es necesaria. 
El problema de la informalidad laboral no se va a resolver solamente mediante reformas de mercado. Hay otros elementos, como la mejora del capital humano, que no son inmediatos pero que se están trabajando. Para eso tenemos la reforma educativa, la ley universitaria, el sistema de becas. Es necesario mejorar el capital humano para que esto ayude a que sean más productivos y se formalicen.

“Reconozco que soy un poco más de puertas cerradas”.

Si tuvieses que hacerte una autocrítica, ¿cuál sería?
Creo que se debió hacer una labor de comunicación mucho más activa de los objetivos que buscábamos.

¿No han sido demasiado herméticos con el sector privado?
Reconozco que soy un poco más de puertas cerradas, comparado con Luis Miguel, por ejemplo, pero fue porque había temas sensibles y porque era parte de una estrategia de ordenamiento interno. Un ejemplo es la normativa para las asociaciones público-privadas. Y había quienes estaban acostumbrados a decir: “¡Quiero ver al ministro!”. Pero no era necesario. Para eso el MEF tiene equipos técnicos. 

¿Sales con alguna animadversión hacia el ámbito privado?
No. Yo espero que con el tiempo se entiendan las medidas que tomamos. América Latina pasó por una tormenta que en el Perú no se sintió mucho por la capacidad de reacción que tuvimos. No siempre las decisiones de política pública coinciden con lo que quiere el sector privado. Por algo el Perú está creciendo 4% y no la mitad, como en otras de las mejores economías de América Latina. Eso no es casualidad. 

¿Es verdad que no pocas noches duermes en el ministerio?
Dormía. Ya no. Antes dormía mucho aquí. Durante los primeros seis o nueve meses. Ahora, por una cuestión de salud mental, sea la hora que sea, me voy. 

Una recomendación para tu sucesor.
Quizás la principal sería que tiene que saber escuchar, pero también saber decidir si por ello lo van a terminar odiando. Este puesto requiere carácter, dentro del Ejecutivo, hacia el Congreso y también hacia el sector privado.

(Entrevista publicada originalmente en la revista Poder de junio del 2016)