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Por Iván Lanegra
Profesor de Ciencia Política y Gobierno en la PUCP y en la Universidad del Pacífico


América Latina crece menos. Tras una década de gran expansión del PBI, impulsada en buena parte por los altos precios de los recursos naturales, la pendiente se ha tornado negativa. Con el objetivo de reactivar sus economías, los gobiernos de la región –sean de izquierda o de derecha– han buscado relajar las exigencias ambientales a las que están sometidas las inversiones. ¿La razón? La regulación ambiental estaría plagada de trámites innecesarios que solo generan trabas al crecimiento económico. La “tramitología” –la ciencia de resolver, perfeccionar o facilitar los trámites– describiría los avatares que los inversionistas deben atender para cumplir con todos las exigencias de las autoridades ambientales.

Plazos más cortos para resolver las solicitudes de los inversionistas, la eliminación de autorizaciones previas, la reducción de las multas, o la autorización del uso de tecnologías contaminantes, pueden ser presentadas como medidas orientadas a deshacernos de la “tramitología”. De esta manera, alegan los promotores de esta posición, habrá más inversión, más empleos, más ingresos y -respecto al menos del sector formal- una mayor recaudación fiscal. Aunque el Perú sigue teniendo un desempeño económico superior al promedio latinoamericano, las presiones por reducir las obligaciones ambientales no cesan y seguramente serán un punto crítico en la agenda del próximo gobierno.

Sin embargo, una regulación ambiental débil o mal diseñada casi siempre derivará en una mayor conflictividad social, generando a la larga un mayor retraso en las inversiones, como lo ilustran los casos de Conga y Tía María. O nos llevará a desastres muy costosos para las personas, el ambiente y la economía, como los recientes derrames del Oleoducto Norperuano, los pasivos ambientales mineros y petroleros, o la histórica contaminación en La Oroya. Por lo tanto, la solución no es debilitar -o peor aún desaparecer- la regulación, sino mejorarla. 

¿Cuáles son las características de una buena regulación ambiental? Su objetivo primario, naturalmente, es velar por la vida y salud de las personas, así como cuidar de los complejos y vulnerables ecosistemas que -además de su valor intrínseco- son esenciales para el bienestar humano. Para lograr estos fines, las autoridades ambientales deben producir decisiones técnicamente sólidas, confiables para los actores involucrados, y céleres. Esto demanda de transparencia en el diseño, aplicación y evaluación de las políticas ambientales. También requiere rendición de cuentas, así como de consistencia tanto interna como temporal de las políticas. Finalmente, pero no menos importante, debe existir una relación proporcional entre las exigencias ambientales -y los recursos que ellas implican para la sociedad- y la magnitud del riesgo ambiental enfrentado. Esto debe considerar, además, las posibilidades reales de alcanzar dichas metas, considerando las condiciones humanas, culturales, financieras y tecnológicas que enfrentamos. Todo esto demanda, en suma, una mayor capacidad estatal, no menos.

¿Qué factores explican nuestra actual política ambiental?  Principalmente cuatro: las presiones de los grupos de interés y de la sociedad civil, las capacidades estatales, las exigencias internacionales y el papel de la burocracia ambiental. Estas variables han interactuado en un contexto socioeconómico, político y tecnológico que ofrece oportunidades y riesgos. Es evidente la influencia del sector extractivo sobre este proceso. Sin embargo, los grupos de interés en el Perú no solo representan al sector formal. Importantes actores informales -e incluso ilegales- son capaces hoy de incidir en el ámbito político, incluso a través de autoridades electas cercanas a sus intereses. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil carecen de la fuerza suficiente para impulsar o sostener reformas por sí solas. La movilización social -y los conflictos- han constituido en algunas circunstancias un aliciente para las reformas, pero constituye un camino excepcional, intermitente e inestable. De ahí el papel central de la autoridad ambiental como fiel de la balanza en la pugna de diversos intereses y en la innovación institucional en el país.

En este contexto, la dación de la Ley General del Ambiente (2005) y la creación del Ministerio del Ambiente (2008), así como de diversas instituciones especializadas (Oefa, Sernanp, Ana, Serfor, Senace, etc.) -más allá de retrocesos puntuales-, marcaron un rumbo de fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, generando las bases para un sistema de gestión que deja de depender directamente de los ministerios económicos y productivos. Pero no es suficiente. La burocracia ambiental es aún incipiente y carece de la autonomía así como de las capacidades necesarias, en particular en el nivel subnacional. De otro lado, el crecimiento económico de la última década no fue acompañado de un aumento proporcional de la presencia estatal eficaz en el territorio y en su ordenamiento. Esto se expresa en la debilidad del Estado para controlar extensas áreas altoandinas y amazónicas, así como en el crecimiento de un sector informal e ilegal (minería, tala, etc.). Madre de Dios es un ejemplo. 

De otra parte, los acuerdos internacionales que hemos suscrito como parte de una estrategia de integración a la globalización económica (tratados de libre comercio, integración a bloques comerciales) han incluido cláusulas que nos prohíben atraer inversiones mediante la reducción de los estándares ambientales. No podemos intentar competir globalmente mediante bienes y servicios menos costosos gracias a una regulación ambiental permisiva. El proceso de integración a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en una lógica similar, ha planteado la necesidad de fortalecer la institucionalidad ambiental.

Dadas estas condiciones, ¿cómo articular la mejora de la gestión pública del ambiente con la creación de un clima favorable para las inversiones? La política ambiental debe estar integrada dentro de la propuesta general de desarrollo del país. Esto implica considerarla junto a las necesidades de crecimiento económico, de inclusión social y de fortalecimiento institucional. Es evidente que estos objetivos no siempre podrán ser fácilmente alineados. Incluso pueden estar inicialmente en abierta oposición. Les toca a las autoridades tomar decisiones en este difícil contexto. Pero no pueden hacerlo ignorando la gobernanza democrática y la brecha de riqueza e igualdad. Es decir, la reforma ambiental no puede ser hecha a través de procesos verticales, aislados e ignorantes de la justa demanda de inclusión y justicia social de las comunidades del país. Es por eso indispensable que la reforma sea fruto de una amplia alianza de intereses formales, del sector público, del privado y de la sociedad civil. Ésta requiere, a su vez, de una amplia discusión pública -expresión de la gobernanza democrática- que permita legitimar decisiones complejas que resuelvan las naturales tensiones entre los objetivos económicos, las demandas sociales y las exigencias ambientales. Para facilitar éstos procesos es necesaria una plataforma institucional que cumpla un papel similar al que desempeña el Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo en el ámbito laboral. Necesitamos de un Consejo Nacional de la Sostenibilidad que reúna al sector gubernamental (nacional, regional y local), al privado y a diversos sectores de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, sector académico, pueblos indígenas). Aquí podrán ponerse sobre la mesa políticas complejas que requieran de una deliberación abierta apoyada por un buen soporte técnico.

Por otro lado, la construcción de alianzas público privadas para el desarrollo, los acuerdos con los gobiernos subnacionales, el replanteamiento de la relación con los sectores informales, el apoyo a las comunidades campesinas y nativas, la ligazón de las inversiones con la agenda climática, son todas áreas que nos plantean un Ministerio del Ambiente haciendo política, sin renunciar a la excelencia técnica. Un ministerio que articule y sume. Un sector ambiental capaz de liderar una amplia alianza por la sostenibilidad y la prosperidad. Gobernanza democrática, mayores capacidades de gestión y una mayor presencia territorial, son también parte importante de la estrategia que nos lleve hacia el desarrollo sostenible. Todo esto delinea los desafíos que enfrentará la política ambiental en el próximo quinquenio gubernamental.